بهمن احمدي امويي

از حدود يكصد سال پيش كه نخستين چاه در ايران( مسجدسليمان) به نفت رسيد و بسياري را خوشحال كرد، زمينه‌هاي گرفتاري‌هاي سياسي- اقتصادي ايران، يواش‌يواش فراهم شد. اين گرفتاري‌ها در 28 مرداد 1332 با كودتاي انگليسي- آمريكايي بر ضد دموكراتيك‌ترين دولت تاريخ ايران، از لحاظ سياسي به اوج خود رسيد. از آن پس تاكنون نيز وابستگي اقتصاد ايران به درآمدهاي نفتي آنچنان چنبرة خود را گسترده كرده است كه آينده‌اي را نمي‌توان براي آن تصور كرد.

از سال 1327 كه سازمان برنامه و بودجه راه‌اندازي شد، تاكنون برنامه‌هاي سنواتي و پنج‌ساله و هفت‌سالة بسياري طرح و اجرا شد كه روح حاكم بر همگي اين اقدامات جدا كردن بودجة دولت از درآمدهاي نفتي است. جالب اين‌كه همگي اينها نيز ناكام ماند.
آخرين تلاش از اين دست راه‌اندازي حساب ذخيرة ارزي در سال 1379 است كه تاكنون شش سال از آن مي‌گذرد. به نظر مي‌رسد كه اين تلاش آخر نيز نافرجام ماند. حوادث پشت پردة مربوط به اين حساب در طول شش سال گذشته را با بايزيد مردوخي، مشاور رييس سازمان مديريت و برنامه‌ريزي و دبير هيأت امناي حساب ذخيرة ارزي در ميان گذاشته‌ايم كه مي‌خوانيد:

شما دبير هيأت امناي حساب ذخيرة ارزي هستيد. نخستين پرسشم را اين‌گونه مطرح مي‌كنم كه فكر تشكيل چنين حسابي از چه زماني و توسط چه كس و يا كساني مطرح شد؟ موضوعي كه به عنوان شاكلة برنامة سوم توسعه در مادة‌60 اين قانون آمده بود.

فكر استفاده از درآمد حاصل از فروش نفت، در سرمايه‌گذاري‌هاي زيربنايي و توليدي فقط مربوط به برنامة‌سوم توسعه نبود. در حقيقت سازمان برنامه و بودجة سابق و سازمان مديريت و برنامه‌ريزي فعلي محصول اين تفكر است و براي به فعليت رساندن اين تفكر بنا نهاده شد.
بر اين اساس قرار بود كه ارز حاصل از فروش نفت به وسيلة اين سازمان در امور زيربنايي و سرمايه‌گذاري‌هاي توليد هزينه شود و مانع صادرات نفت براي تأمين منابع مالي هزينه‌هاي جاري دولت و هزينه‌هاي مصرفي آن شود.

پس درواقع فكر تشكيل حساب ذخيرة‌ارزي به سال 1327 و زمان راه‌اندازي سازمان بر مي‌گردد. آيا اين برداشت من درست است؟

بله، از سال 1327 كه نخستين برنامة هفت ساله شروع شد، اين فكر نيز پياده شد. در دو برنامة هفت سالة سوم پس از آن سال اين تفكر بر روح سازمان برنامه و بودجة آن زمان حاكم بود. اما از برنامة چهارم دولت شروع كرد تا بخشي از درآمدهاي نفت را صرف هزينه‌هاي جاري و مصرفي خود كند. تا پايان برنامة هفت ساله سوم روال كار اين گونه بود كه تمام درآمد حاصل از فروش نفت در اختيار سازمان برنامه قرار مي‌گرفت و توسط اين سازمان صرف امور زيربنايي، سرمايه‌گذاري و فعاليت‌هاي توليدي مي‌شد. اين فكر، متأسفانه با افزايش سطح درآمدهاي نفتي به واسطه بالا رفتن قيمت نفت، تدريجاً رو به زوال گذاشت و دولت شروع به تصرف اين درآمدهاي ارزي كرد.
استدلال آنها هم اين بود كه نبايد تعدد مراكز نگهداري درآمدهاي دولت باشد. بنابراين بايد همه درآمد ارزي به يك حساب واريز شود. پس از اين نيز بايد مطابق با قانون بودجه سالانه، صرف مصارف خاص شود. به همين دليل و پس از آن بود كه موضوع هزينه‌هاي عمراني بخشي از بودجه سالانه دولت شد. هميشه هم دولت‌هاي مستقر بر روي بخش عمراني بودجه به عنوان يك نكته مثبت مانور مي‌دادند. اين گرايش هم تا امروز وجود دارد و دولت افتخار مي‌كند كه حدود 30 درصد بودجة كل كشور، صرف هزينه‌هاي عمراني مي‌شود.

پس درواقع بودجه‌هاي عمراني دولت از برنامة چهارم هفت ساله رژيم سابق، به اين سو در بندهاي مختلف بودجه‌هاي سنواتي گنجانده شد؟

بله. در برنامة سوم توسعه پس از انقلاب نيز اين نگراني مطرح شد كه در تمام سال‌هاي گذشته درآمدهاي نفت صرف هزينه‌هاي جاري، مصرفي وتا حدودي هم عمراني دولت‌ها بوده است. بنابراين بايد فكري اساسي براي جلوگيري از هدر دادن درآمدهاي ارزي حاصل از فروش نفت كرد.

در شوراهاي مختلف برنامه‌ريزي‌ بارها اين موضوع مطرح شد. خوشبختانه اين پيشنهاد مورد موافقت قرار گرفت و به عنوان مادة 60 قانون برنامة سوم، اين پيشنهاد عملي شد.

اين نگراني‌ها كه در شوراهاي مختلف برنامة سوم مطرح مي‌شد، از دو جنبه حائز اهميت بود. يكي از اين جهت بود كه چون در آن زمان قيمت نفت رو به كاهش داشت، پيش‌بيني مي‌شد كه احتمالاً اگر درآمد اضافي مازاد بر پيش‌بيني‌هاي بودجه محقق شد، به اين حساب واريز شود و براي مواقعي كه دولت با عدم موفقيت در فروش به اندازه نفت روبه‌رو مي‌شد، اين درآمد مازاد نگهداري شود.

البته اين يك احتمال بود. اتفاقاً خيلي هم قوي بود.

براساس مفاد برنامة سوم مشخص شده بود كه دولت تا يك سقف معيني مي‌توانست از درآمد نفت استفاده كند. بنابراين بيش از آن در حساب ذخيرة ارزي براي روزهاي بحراني و كم درآمدي حفظ مي‌شد.

دليل دوم هم برمي‌گشت به دليل اصلي ايجاد سازمان برنامه و بودجه كه در ابتدا توضيح دادم. بر اين اساس يشنهاد دهندگان به دنبال اين بودند كه موجودي ارزي مناسبي براي كشور شكل بگيرد كه بتوانند آن موجودي را صرف سرمايه‌گذاري درامور زيربنايي و توليدات صنعتي كنند. آن هم نه توسط دولت بلكه بخش خصوصي. چرا كه دولت هرچه مي‌خواست مي‌توانست در بودجه پيش‌بيني كند. درواقع يك رجعتي به ساختار اولية سازمان برنامه و بودجة سال 1327 صورت گرفت. با اين تفاوت كه اين سرمايه‌گذاري‌ها در آن زمان توسط دولت و با هدايت و مديريت سازمان انجام مي‌شد، اما حالا قرار بود كه اين كار با مديريت سازمان و توسط بخش خصوصي انجام شود.

اين اميدواري در ابتدا وجود داشت كه اگر يك دلار از حساب ذخيرة ارزي براي امور زيربنايي و توليدي صرف مي‌شود، حداقل بتواند سه دلار را براي پيشبرد كار آن واحدهاي توليدي جذب كند. اين سه دلار بايد از محل پس‌اندازهاي بخش خصوصي، سرمايه‌گذاري‌هاي خارجي و منابع بانكي تأمين مي‌شد. پس قرار بود يك دلار حداقل سه دلار را هم به صورت ريالي و هم به صورت ارزي تجهيز كند و به ميدان توليد و سرمايه‌گذاري بكشاند.

اين اقدام مي‌توانست موجب افزايش نسبت سرمايه‌گذاري به توليد ناخالص داخلي شود. همان چيزي كه به آن نرخ سرمايه‌گذاري مي‌گوييم. چيزي كه اقتصاد ايران به شدت به آن احتياج داشت. در آن زمان حدود 20 سال بود كه نرخ تشكيل سرمايه كشور كفاف نيازهاي مربوط به رشد اقتصادي، اشتغال و غيره را نمي‌داد.

از سال 79 كه سال تأسيس اين حساب بود تاكنون، ميزان ورودي‌هاي حاصل از مازاد فروش نفت به اين حساب به چه شكل بوده است؟

از آن زمان تا پايان سال 83 جمعاً 29 ميليارد دلار به اين حساب واريز شده بود. حدود يك ميليارد دلار نيز سود حاصل از اين موجودي بوده است. بنابراين تا پايان سال 83 حدود 30 ميليارد دلار وارد اين حساب شد.

برداشت‌ها از حساب ذخيره براساس مفادي كه قانون برايش تعريف كرده بود به چه شكلي صورت گرفت؟

تا پايان سال 83 حدود 17 ميليارد دلار توسط دولت از اين حساب برداشت شد و شش ميليارد دلار نيز توسط بخش غيردولتي و خصوصي برداشت شده است. البته اين شش‌ميليارد دلار گشايش اعتبار شده براي تأمين مالي طرح‌ها و پروژه‌هاي تأييد شدة بخش خصوصي و غيردولتي. كه بخشي از آن پرداخت شده و مابقي آن نيز به‌تدريج و همزمان با پيشرفت عمليات اجرايي پروژه‌ها توسط سيستم بانكي پرداخت خواهد شد.
علاوه بر اين شش ميليارد دلار، رقم قابل توجهي نيز طرح و تصويب شده در نظام بانكي كشور وجود دارد كه بايد از محل موجودي اين حساب‌ تأمين اعتبار ارزي شوند.
در طول پنج‌سال راه‌اندازي اين حساب 1356 طرح توسط بانك‌ها براي استفاده از اين امكان تصويب شده كه 2/10ميليارد دلار هزينه‌هاي ارزي آنها برآورد شده است. بنابراين باتوجه به اين‌كه تاكنون شش ميليارد دلار پرداخت شده، نزديك 2/4 ميليارد دلار ديگر بايد به طرح‌ها و پروژه‌هاي بخش خصوصي اختصاص يابد.

پس باتوجه به آن پيش‌فرض‌هايي كه در ابتدا شما براي ايجاد اين حساب مطرح كرديد، به‌نظر مي‌رسد، برداشت 17ميليارد دلاري دولت از اين‌ حساب، در مغايرات با آن پيش‌فرض‌هاست. آيا اين برداشت درست است؟

مادة 60 قانون برنامة سوم، يك مادة قانوني است كه روح برنامة سوم در آن متجلي شده است. بنابراين در اين‌جا دو موضوع متفاوت وجود دارد. روح برنامة سوم و كلام برنامه و قانون. روح برنامه البته در كلام برنامه هم هست و در اين‌باره مي‌گويد: دولت زماني مي‌تواند از موجودي حساب ذخيرة ارزي استفاده كند، كه درآمد ارزي حاصل از صادرات نفت كه در بودجه لحاظ شده، تحقق پيدا نكند. به اين اعتبار در طول برنامة سوم توسعه، هرگز چنين اتفاقي روي نداد و هميشه بيش از ميزان لحاظ شده، نفت فروخته شد. بنابراين از اين‌جهت هيچ مجوز و توجيهي براي اين برداشت‌ها وجود نداشته است.
اما اين مادة 60 با تصويب نمايندگان مجلس تبديل به قانون شد. نمايندگان مجلس و برخي از محافل دولتي بر اين باور بودند كه اين يك قانون است. بنابراين قابل تغيير هم هست، اما به شيوه‌هاي قانوني و از طريق مجلس. براي همين بود كه بسياري از اين برداشت‌ها تحت‌عنوان اصلاح قانون برنامه صورت گرفت. از اين‌رو مجلس هر بار كه مي‌خواست اين برداشت‌ها و تقاضاها را قانوني جلوه دهد، با اصلاح قانون برنامه رقم برداشت‌هاي دولتي را از سقف تعيين شدة قبلي بالاتر مي‌برد.

پس اين برداشت‌ها مجوز قانوني داشته اما با روح برنامة سوم مغايرت دارند.

در اين چنين مواقع نظر كارشناسي سازمان برنامه چه بود؟ بالاخره اين برداشت‌ها همان‌طور كه گفتيد خلاف روح برنامه و به نوعي حركت در جهت خلاف جرياني كه اين حساب براساس آن ايجاد شده بود.
نخستين بار كه اين اتفاق روي داد، سال 79 بود. يعني همان سال اول اجراي برنامة سوم. كميسيون برنامه و بودجة مجلس وقت آن را مطرح كرده بود. ما در آن كميسيون استدلال‌هاي خود و سازمان را طرح كرديم. در آن ميان تعدادي از اعضاي آن كميسيون هم عقيده بودند كه بنابراين برداشت صورت بگيرد. ولي به نظر مي‌رسيد كه توافقي از قبل بين دولت و مجلس در اين باره صورت گرفته بود. از همين رو مخالفت ما و تعدادي ديگر از نمايندگان مجلس با اين رويه، راه به جايي نبرد.
در باقي موارد هر جا كه به سازمان برنامه ميدان داده شد از برنامه و روح آن به شدت دفاع كرد. ولي گاهي به دليل ضرورت‌هايي كه پيش مي‌آمد، به نظر مي‌رسيد كاري از دست كسي ساخته نيست و اين برداشت‌ها صورت مي‌گرفت. واقعاً نمي‌دانم چه دليلي براي اين كار ارائه دهم.

يعني تاكنون سازمان برنامه براي اين برداشت‌ها از حساب ذخيرة‌ ارزي توجيه نشده است؟

با اين قوت نمي‌توانم بگويم، اما به دليل روح برنامة سوم توجيه نشده است ولي چون عضوي از كابينه است، بالاخره حتماً توجيه شده است. اظهارنظرهاي آقاي خاتمي به‌ويژه در دو سال اخير و نوشته‌هاي كتبي ايشان و همين‌طور نظرات كارشناسي بسياري از مقامات سازمان بر اين محور قرار داشت كه نبايد از موجودي حساب ذخيرة ارزي برداشت كرد.

وقتي رييس‌جمهور هم تا اين حد با آن مخالف بوده، پس چه مسائلي موجب اين اقدامات مي‌شد؟

بالاخره شرايط روز و الزاماتي وجود داشت كه وقتي توجيه مي‌كردند كه براي رفع آنها بايد برداشت شود، رييس‌جمهور هم به ناچار موافقت خود را اعلام مي‌كرد.

عمده توجيهاتي كه مي‌گويند چه بودند؟

نخستين توجيهي كه از آن زياد هم استفاده شده، اين بود كه بايد از موجودي حساب ذخيرة ارزي براي سرعت بخشيدن به عمليات اجرايي طرح‌هاي عمراني دولت استفاده شود. توجيهي كه من كاملاً با آن مخالفم. دولت مي‌توانست براي سرعت بخشيدن به طرح‌هاي عمراني، همان مقداري كه مي‌خواست بعدها بردارد، از ابتدا پيش‌بيني مي‌كرد و در قانون بودجه بر روي تفاهم صورت مي‌گرفت كه بردارد. با اين روش كه كسي مخالف نبود.
بعضي‌وقت‌ها هم تعهداتي بر عهده دولت گذاشته شده بود و يا اين‌كه خودش تصويب كرده بود كه براي پاسخ گفتن به اين تعهدات چاره‌اي جز استفاده از موجودي حساب ذخيرة ارزي وجود نداشت. مثل افزايش سطح حقوق و دستمزد معلمان، پرستاران و غيره...
البته اين مسائل تا حدودي توجيهات اجتماعي با ما به‌ازاي سياسي داشت. دولت هم براي رفع آنها منابع ديگري در اختيار نداشت. پس چاره‌اي در اين راه نبود.
از سوي ديگر فشار دستگاه‌هاي سرمايه‌گذار دولتي مثل وزارت نيرو، راه‌وترابري و استانداري‌هايي كه طرح‌هاي نيمه‌تمام بسياري دارند، براي تأمين منابع مالي طرح‌ها و پروژه‌هاي خود بر دولت و مجلس فشار وارد مي‌كردند. تمام اين فشارها هم به موجودي حساب ذخيرة‌ ارزي چشم دوخته بودند. منبع مالي ديگري كه در اختيار دولت نبود.

در واقع تلاشي كه صورت گرفته تا به روح اولية راه‌اندازي سازمان برنامه در سال 1327 رجعت كند، ناكام ماند؟

بله. همين‌طور است. اگر اين حساب ذخيرة‌ ارزي ايران را با كشورهايي كه چنين حساب و صندوقي دارند، مقايسه كنيد، مي‌بينيد كه آنها بسيار موفق عمل كردند. حساب ذخيرة ارزي نروژ هم‌اكنون 168 ميليارد دلار دارايي دارد. سبد دارايي‌هايي از سهام اوراق بهادار و اوراق قرضه‌هاي دولتي و خصوصي. از محل سود اين دارايي‌ها كه حدود چهار درصد كل دارايي‌هاست به دولت كمك مي‌كنند.

اما در ايران با توجه به اين‌كه مادة قانوني مربوط به آن بسيار مترقي، شفاف و بدون هيچ‌گونه ابهامي وجود دارد، كمترين موفقيت را داشته‌ايم.
متأسفانه به دليل اين‌كه هنوز دستگاه‌هاي دولتي و غيردولتي ايران عادت به نظم و انضباط ندارند، اين اتفاقات براي حساب ذخيرة ارزي روي داد. اقداماتي كه توجيه ندارد و نقطة ضعفي است براي مديريت مالي كشور.

اشاره كرديد به وضعيت ادارة صندوق ذخيرة ارزي نروژ، آيا نمي‌شد كه بخشي از موجودي حساب ذخيرة‌ارزي ايران با يك مديريت مالي مناسب واردچنين روندي مي‌شد تا از سود حاصل از آن اقدامات درآمدي هم به دولت داده شود؟

در تابستان سال 1379 من و يكي ديگر از اقتصاددانان خوب كشور، طرحي تدوين كرديم كه چگونه مي‌توان از موجودي حساب ذخيرة ارزي استفاده كرد. در آن طرح پيش‌بيني شده بود كه حتي يك دلار از اين موجودي درداخل كشور هزينه نشود. نه براي سرمايه‌گذاري و نه براي هزينه‌هاي جاري و عمراني دولت. برآورد شده بود كه بخشي از منابع را در اختيار يك شركت سرمايه‌گذاري دولتي كه الان هم وجود دارد، بگذاريم، تا در بازارهاي مالي دنيا سرمايه‌گذاري مالي انجام دهد. نه سرمايه‌گذاري فيزيكي كه ريسك بالاتري دارند و سهام، اوراق قرضه دولت‌ها و اوراق قرضة كمپاني‌هاي معتبر حقوقي دنيا را خريداري كنند. به اين وسيله دارايي ارزي تبديل به دارايي به صورت سهام و اوراق بهادار مي‌شد.
همچنين پيش‌بيني شده بود براي اين كه ممكن است دولت در شرايطي قرار بگيرد كه نياز فوري به پول نقد داشته باشد، مي‌توان بخشي از اين منابع را بر روي دارايي‌هايي متمركز كرد كه قدرت نقدشوندگي بالايي داشته باشند.
متأسفانه اين طرح تأييد نشد و اصرار داشتند كه اين منابع در اختيار بانك مركزي قرار داده شود. البته بعضي‌ها مي‌گفتند مي‌تواند در اختيار خود دولت هم قرار بگيرد.

به نظر من مشكل اصلي در اين رابطه از سوي دستگاه‌هاي بانكي كشور بود. آنها عادت داشتند كه درآمدهاي ارزي دولت تحت اختيارشان باشد و هر موقع كه مي‌خواستند با انعطاف بسيار زياد، مديريت ارزي كنند. باز هم تأكيد مي‌كنم كه در اين رابطه انعطاف بسيار زيادي از خود نشان مي‌دادند. هنوز هم بانك مركزي يك چنين گرايشي دارد. در حالي‌كه موجودي اين حساب با درآمد ارزي دولت تفاوت دارد. به‌دليل وجود اين گرايش در طول پنج‌سال گذشته دربارة اين صندوق هيچ طرح و برنامة جديدي را نتوانستيم به اجرا بگذاريم. بايد بودجة دولت همان‌طور كه در قانون آمده از بودجة دولت جدا بشد. ضمن اين‌كه ناگزيريم موجودي اين حساب را از دغدغه‌ها و نگراني‌هاي بانك مركزي جدا كنيم. در غير اين صورت بي‌خود نامش را حساب ذخيرة ارزي نگذاريم و اين همه بيهوده به آيندگان اميد ندهيم و اين نگراني‌ها را بايد يك مرجعي حل كند. دولت در اين رابطه تلاش كرده اما موفق نبوده است. قانونگذار هم تا به‌حال كاري نكرده است. به‌نظر من دولت يعني بصيرت. يعني اين‌كه بتواند حداقل براي يك‌سال پيش‌بيني‌هاي دقيق و علمي داشته باشد و همه‌ چيز را در بودجة خود ببيند. نه اين‌كه هرجا كم آورد رو به حساب ذخيرة ارزي كند.

مشكل اصلي از گرايش سنتي حاكم بر بانك مركزي ناشي مي شود. اين بانك همواره در معرض دستورات دولت قرار دارد. آن هم دستورات فوري و ضروري. بانك مركزي با اين حساسيت و خواسته‌هاي دولت آشناست و به آن خو گرفته است.

گفتيد كه دولت يعني بصيرت. سال‌هاي بسياري است كه در دستگاه‌هاي اجرايي و برنامه‌ريزي كشور فعال هستيد، چه ميزان از اين بصيرت را در اين دستگاه‌ها و سازمان‌ها شاهد بوده‌‌ايد؟

براي اين سؤال جوابي ندارم.